作者：朱唐盛、杨澳
案情简介：
2011年1月20日，某市政府与五某星公司签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》，该投资协议书第四条“优惠政策”第一款约定：“乙方（五某星公司）‘中国棉纺织产业城’项目用地全部出让金及契税，甲方（某市政府）给予同步分期借款。借款金额相当于实际缴纳的土地出让金及契税，不计利息，并协助乙方及时办理土地使用权证。项目建设期内，甲方根据有关政策和双方约定同步分期给予乙方和上述借款等额的投资奖励或相应补贴，百分之百抵充乙方向甲方的借款。”
2012年3月19日，某市政府与五某星公司又签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》的补充协议，该补充协议主要约定国际商贸城项目总投资250亿元人民币以上。随后五某星公司取得了位于石河子市53小区面积为249166.61平方米的国有土地使用权证。
2012年10月8日，五某星公司取得石市国用（2012）第06140002号土地使用权证，面积为249166.61平方米的国有土地，土地出让金232920000元由石河子财政局支付。
2012年11月12日，五某星公司在对该项目未进行任何投资的情况下，将取得的位于石河子市53小区面积为249166.61平方米的国有土地使用权无偿变更到其全资子公司某商贸城名下。
2013年4月11日，五某星公司仍未对该项目进行投资的情况下，又以股权转让的方式将土地转让，直接取得了11256万元的土地收益款。
某市政府遂诉至法院，请求确认某市政府、五某星公司签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议无效。
庭审期间另查明，五某星公司交宁波市工商行政管理局某分局存档的2009年至2012年四份年审计报告，此期间五某星公司经营状况逐年恶化，连年巨额亏损。从宁波市某区房地产管理处调取的动产抵押登记情况看，五某星公司的动产及不动产大部分已被抵押或扣押。五某星公司在某银行贷款10300万元，还款期限已届满，但到庭审时五某星公司仍无力偿还。
法院观点：
第一，通过双方提供的证据以及五某星公司在履行合同中的表现可以证明五某星公司经营状况较差，连年亏损，且资产大部分被抵押查封，其自身无法完成合同约定的投资义务，但五某星公司故意隐瞒上述事实，致使被某市政府作出错误判断，从而与五某星公司签订了《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议，五某星公司具有欺诈的事实。
第二，五某星公司仅是出具一纸借据后取得土地使用权，该宗土地五某星公司实际未支付分文，且就其目前的经济状况看，五某星公司根本无力偿还借款。相反，五某星公司在取得土地使用权后又以该宗土地出资注册公司并出让股份来获取高额收益，据此，可以认定其具有以合法的形式掩盖非法目的的事实。
第三，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。双方签订的协议书约定土地出让金及契税由某市政府给予借款，并以投资奖励或相应补贴来全部抵充借款，实际即为“零地价”出让国有土地，不仅违反上述规定，而且损害国家利益。
法院裁判：
法院一审判决：确认某市政府与五某星公司签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议无效。
法院二审判决：驳回上诉，维持原判。
律师评析：
本案争议的焦点是原告某市政府与被告五某星公司签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议是否存在欺诈并损害国家利益之行为。笔者将分别从五某星公司的欺诈行为与损害国家利益行为两方面进行探析。
1、五某星公司作出了欺诈行为
在本案中，五某星公司通过一系列报告与活动夸大自身的投资能力，有意隐瞒其连年亏损、资不抵债的经营状况，致使某市政府与其达成投资协议，并在未支付分文的情况下取得土地使用权。取得土地使用权后，其既无能力履行投资义务，亦未开展任何履行开发行为，反而再通过股权转让的方式间接转让土地使用权，并从中获得巨额收益。五某星公司的行为已构成欺诈事实。
关于“欺诈”，在《民法典》及《全国法院贯彻实施民法典工作会议纪要》等规范中规定为“一方当事人故意告知虚假情况或者故意隐瞒真实情况以诱使对方当事人作出错误意思表示”。结合司法实务中对于欺诈的认定，笔者根据本案案情从以下两方面进行分析论证：
（1）欺诈方具有欺诈的主观故意，并实施了欺诈行为
欺诈的构成应以行为人故意为前提，这种故意包括直接故意与间接故意。这是因为欺诈方的目的就是为了让被欺诈方产生错误认识，从而通过对方陷入错误认识进而作出错误意思。在直接故意的场合下，行为人通过直接告知或者以行为、言语等间接表明虚假情况或负有告知义务却隐瞒，追求对方当事人产生错误认识。而在间接故意的场合下，欺诈方明知相对方错误认识了与交易有关的关键信息，也明知相对方基于错误认识而为意思表示，但仍隐瞒真实情况，放任结果的发生。在本案中，五某星公司自身已经连年亏损、资不抵债，并无能力开展投资行为，仍通过不断组织专家考察、撰写可信性报告、项目建议书等方式，虚构欲投资数额，极力夸大投资愿景，从而使某市政府陷入错误认识，与其签订250亿的投资协议，但从未以自有资金投入，足以可以看出五某星公司具有欺诈的故意，并积极主动地实施了欺诈行为。
（2）被欺诈方因欺诈方的行为陷入错误认识而作出错误的意思表示
欺诈行为导致受欺诈方产生错误认识进而作出错误的意思表示，是认定欺诈的另一个要件。此处受欺诈方产生的错误认识，一般是指受欺诈方对与交易相关的重要信息产生误解和认识上的错误，即与欺诈方在实施欺诈行为时追求的后果一致。其次，受欺诈方除了因欺诈行为产生错误认识之外，还要因这种错误认识作出错误的意思表示，一般表现为基于错误的认识签订或履行合同。在本案中，五某星公司通过一系列的欺诈行为使得某市政府相信其有能力在当地投资办厂，遂与五某星公司签订了高达250亿元的投资协议，并且在五某星公司分文未付的情况下将249166.61平方米的土地出让给五某星公司，以至五某星公司骗取土地的阴谋得逞，并随后通过股权转让的方式将土地使用权以11256万元进行转让，诈取高额利益。
2、五某星公司的欺诈行为严重损害国家利益
某市政府与五某星公司签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议约定土地出让金及契税由某市政府给予借款，并以投资奖励或相应补贴来全部抵充借款。从此协议中可以看出，某市政府实际为“零地价”出让国有土地，直接违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第三款的规定。后五某星再利用股权转让的方式实现高额收益的行为，这一行为不仅扰乱了土地市场的正常秩序，更损害了国家利益。
首先，根据《通知》第一条第三款，明确禁止以任何名义减免土地出让收入，包括“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等。这些手段虽然表面上看起来不同于直接减免土地出让金，但实质上同样减少了国家本应收取的土地出让金，给国家利益造成了损害，给所谓投资者带来不正当的利益。
其次，五某星公司低价骗取土地后高价转让股权的行为损害了国家的土地权益和财政收入。国有土地是国家的重要资源，其出让收入是国家财政收入的重要来源之一。低价或零地价出让土地，意味着国家未能从土地交易中获得应有的收益，这直接损害了国家的经济利益。
此外，五某星公司的行为还破坏了土地市场的公平竞争原则。正常的土地市场应该是一个公平竞争的市场，投资者应该通过公平竞争获得土地使用权。低价骗取土地不仅减少了国家的土地出让收入，还可能引发土地市场的混乱，破坏土地市场的公平竞争环境，损害其他潜在投资者的利益。
综上所述，五某星公司通过欺诈的手段和方式，骗取土地后通过股权转让方式获取高额收益的行为，背离了正常投资的初衷，也违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的相关规定，严重损害了国家利益，扰乱了土地市场的正常秩序。据此，法院判决确认其为无效，有充分的事实和法律依据。
小结：
在对外招商引资过程中，有的政府部门为促成合作以达成一定的投资指标，常通过与外来资金项目投资人签订投资协议，加以各种优惠政策、补贴等条款吸引投资人，其中不乏以各种名义减免土地出让价款，或者补贴等形式变相减免土地出让收入的内容，这就给了某些不怀好意的投资人乘虚而入的机会，最终出现了不可挽回的国家和社会公共利益损失，不仅耽误了发展的时机，也损害了当地政府部门的信誉与权威。因此，相关政府部门在吸引投资时，亦应当加强对投资人的背景、资信调查，并对其提供的各类证明材料与所从事的行为审慎判断。